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郭国文:中国司法体制现状及改革设想
文章来源:信息中心   发布时间:2015-04-07

中国司法体制现状及改革设想

郭国文

    内容提要:中国司法体制是计划经济体制下的产物,在经济体制改革的30年来,法制建设明显滞后于经济社会的发展步伐;不良的传统观念根深蒂固,严重制约着国家的法治进程,因此,对司法体制、司法机关进行结构性调整势在必行,而倡导公平、公正的司法理念才是根本;并且用责、权、利统一原则为基础。

    关键词:司法体制 结构性调整 责、权、利统一 改革设想

    当前,中国司法体制存在的最大问题,从表面上看似乎是体制缺陷,是法律制度上结构性缺陷,导致机制不顺并衍生腐败等消极现象,如案件审理不公开、不公正,司法机关不能独立办案,多重领导等;而根本的原因却是思想及纪律建设缺失滞后。在中国特色的社会主义市场经济条件下,人们的人生观、世界观等思想观念发生了根本的变化,金钱、权力至上的道德标准冲破了公平、公正的思想境界和司法理念的底线,造成了司法人员以案件为介质进行钱权交易、枉法裁判、失职渎职等严重后果。所以,在思想道德水平和司法理念尚未显著提高的前提下,只有从完善制度入手,使人们不敢为,不愿为,最终才会不会为。

    一、司法体制的结构和配置有缺陷,产生了许多漏洞。

    1.中国的司法体制,历经三十年的建设发展,虽然门类齐全,但基本上都是计划经济向市场经济过渡时期制定的,尽管不断进行修订完善,但都不能从根本上改变固有的原则和思维定势;司法从属于党委、政府,经济不独立,案件审理不公开等现象大量存在,严重影响司法机关的纯洁。这一点,从行政诉讼中,作为原告的民这一方败诉率畸高即可窥见一斑,根本的原因是司法人员很难根据法律和良心依法作出公正的判决。

    2.司法机关行政化管理,导致行政隶属关系与审判业务关系混淆不清。比如,法院内部机构层层重叠,职责不清,关系不明,副职过多,多重领导等等;法律职业作为专业性很强的职业,业务能力,业务素质,司法人员的品行应该是第一位的,职务及其等级关系是第二位的,但现实正好相反,司法人员更看重的是职务而不是素质,主要的原因是职务与权力、地位挂勾,而与业务素质、道德品质脱勾。

    3.从审判组织关系上看,多重管理影响案件公正处理。以法官为例,书记员、助理审判员、审判员的定位及职能已经准确具体,助审员、审判员的任命表明其已经具备了审理及裁判案件的素质和权力,但是行政化的后果就是助审员、审判员虽然主审案件,但判决的权力掌握在副庭长、庭长、分管副院长以至院长的手中,不经他们的审批,判决不能下达。审判委员会委员没有经手案件,仅凭经办人员介绍案情,就有决定案件结果的权力,导致审而不判,判的不审的严重后果。

    4.从司法机关的外部关系看,党的委员会、党的政法委员会、党的委员会派出的党组、人民政府的首长能够在很大程度上影响司法机关的工作,司法机关很难抵制不良的干预,使得冤假错案不断发生,追究责任时却又互相推诿,不了了之。这是由于责任与权力不一致的结果。党委、政府领导如果自身不正,那么就很容易产生以言废法、言出法随、独断专横、打击民主的现象。

    5.权利和义务不一致,造成权责不明。还是以法院为例,一个民事案件的立案到判决环节过于繁琐,层层把关、层层审批,立案时,许多法院对当事人提供的证据进行实质审查,其结果是很多当事人启动不了诉讼之门。表面上看,层层把关、层层审批似乎可以增加案件审理的透明度,防止冤假错案,减少独断专横、循私舞弊等,但其前提是所有经手案件的人员都能严格、公正依法办事,只要一个环节出现违法现象,就会使案件的公正审理功亏一篑。

    6.分配不均,产生了消极腐败现象。仓廪实而知礼节,衣食足而知荣辱,可以很大程度上说明问题的根源。贫富差距的拉大,加剧了人们对为富不仁者的不满,一般情况下,享有财富的人同时都能得到较高的政治地位和社会地位,老实本份的不仅不得食还要受到社会的冷落,因此,产生了恶性循环。

    7.社会不良陋习,泛滥成灾。请客送礼、行贿受贿等社会不正之风没有得到根本的扭转,中国民俗中的一些陋习延伸到政治、司法领域,如逢年过节、红白喜事必定请客送礼,拉帮结派。亲朋好友中互相帮助,本是善良风俗,但人们一旦涉及到诉讼等等切身利益时,各方当事人必定倚亲傍戚,动用各种社会关系影响案件的审理。

    8.在长达二千多年的中国封建历史进程中,宗法关系根深蒂固,产生了“家长制”、“一言堂”现象,因此,以言废法、言出法随,独断专横,打击民主。因此,只有政治体制有效地变革,才能从根本上扭转社会风气。因为,自身正,不令而行,自身不正,虽令不从。

    二、中外基本法律制度比较。中外基本法律制度对比,主要从两大法系的基本制度上看,即英美法系和大陆法系之间的法律形式和审判方式——结果是寸有所长,尺有所短。

    1.法律形式不同。以成文法为主要形式,原则上不承认判例作为法源的大陆法系国家的法律与以判例为法的形式,成文法为补充的英美法系的国家的法律,两者对比各有千秋,但也各有不足,大陆法系比较僵化,循规蹈矩,缺乏灵活性,法制建设总是滞后于事物的发展变化;而英美法系则过于繁琐,不利于快速办结案件。目前,两大法系之间有互相弥补不足的趋势。

    2.在适用法律方面。大陆法系的法官审理案件,根据案情,并对证据进行认定,最后,根据法律条文的规定作出判决,如法制不健全,则难于严格有效地依法办案;英美法系的法官则首先考虑以前类似的判例,将本案的事实与以前的案件事实比较后概括出可以适用于本案的法律规则,在科技高速发展的当今,完全可以建立一套法律、案例检索系统。
    3.诉讼程序和判决程式不同。大陆法系一般采用纠问制审理方式,以法官为中心,主导诉讼。如缺乏制约,则容易枉法裁判;英美法系采用对抗制,实行当事人主义,法官充当中立的角色;两法系国家均采用陪审员制度,案件由法官与陪审员根据自身的知识及能力进行票决,英美法系国家的陪审员享有很高的权利,有权根据自己的知识及能力认定事实,并作出裁决。大陆法系虽调配人民陪审员,但大都充当形式,不能真正影响案件的结果。

    4.英美法系国家的宪政制度,一般都实行三权分立,即立法、行政、司法三权分立,互相制约,法官只根据法律办案,非依法定程序不被免职,且经济收入稳定,足以支持生活所需。因此,大大地提高司法官员的权威以及制约政府机构的作用。而在大陆法系国家特别是在中国,法院不是服从于法律,在很大程度上仍然从属于党政机关,不仅表现在政治上必须服从党的方针、政策,在经济上更是受制于政府财政机构,因此,在审判上容易受干扰。

    小结:两大法系的对比,优劣显现,而最重要的是司法人员是否能够刚正不阿,公正执行法律;正如英国哲学家弗朗西斯·培根所说:一次不公正的判决,其恶果相当于10次犯罪。犯罪好比污染了河水,不公正的判决则好比污染了水源。

    三、古今中国法律制度概括比较

    1.纵观中国各个历史朝代的法律制度,无不是行政、司法合二为一,或者司法机构从属于最高政行官吏,所以,封建思想残余仍然根深蒂固,占居人们的司法理念。司法官吏很难摆正关系,因此,很难根据法律和良心依法做出公正裁决,人们只寄希望于当地最高司法官吏的清廉与公正,但历史事实表明,只有正本清源,否则,只寄希望于个别人的作用是靠不住的。

    2.现代的中国法律制度,虽然门类齐全,但基本上都是在计划经济向市场经济转型期间制定实施的,即使进行了修订,也未从根本上改变固有的基本原则。在两种经济社会型态之间,法律所具有的稳定性、原则性、权威性与人们思想观念的超前性产生冲突,并且在道德水平普遍较低时,各种关系的干预很容易造成思想不端正,而一旦思想不端正,案件就必定得不到公正的判决。司法机关对案件的审理,无法摆脱内部与外部各种人际关系的影响,使得司法人员在执行法律时顾及各种关系。因此,依法治国,任重道远。

    四、解决设想。改革应当从源头上、政治体制起,把责、权、利贯穿于整个司法体制创新中。

    1.司法体制应做结构性调整。司法体制及其机构的调整主要是针对宏观的法律制度以及司法机构配置的合理性,公平性进行优化组合,使得党、政、司法等机关能够各司其职,互相支持又互相制约,能真正独立完成法定任务,避免超越职权或失职。

    2.进行司法体制的结构性调整。应当从源头上,首先就是要修改宪法,因为国家机关的设立是宪法规定的,因此,应当从修改宪法入手,法院专属审判,具有行政属性的执行业务,改由司法行政机关负责,摒弃法院内设机构行政化管理,副庭上、庭长、副院长、审判委员会的设置多此一举,即阻碍案件的快速审理,又影响案件的透明度,还使案件复杂多变,使本来复杂的人际关系更加复杂。

    3.严格限制审判人员的自由裁量权空间。无数法官犯罪表明,权力太大,容易夜郞自大,独断专横,特别是在审判人员受到不良干预时犹为突出。因此,(1)自由裁量空间相对较小,客观上不容易枉法裁判,否则,审判人员会利用自由裁量空间进行钱权交易;(2)增加人民陪审员的数量和评议能力,人民陪审员应具有公认的良好的品行,有丰富的社会经验的人担任;(3)审判人员只承担适用、释明法律,并根据票决结果宣判,实行记名票决制。

    4.中国的陪审员制度不能够真正发挥作用,主要是制度设计上缺陷,参加法庭审理的陪审员人数太少,由于法律知识的局限,不敢也不能反对审判员的意见。如陪审员人数增至五至七个或更多时,就有较大的概率影响审判员的意见;陪审员实行随机不定制确定,实行记名票决,对案件终身负责;案件事实,证据的合法性、真实性、关联性由陪审员评判;法官主持法庭审理,解释有关法律,归纳争议;加大当事人及代理人的诘辩功能和力度。

    5.独任审判人员、合议庭成员,参与案件的人民陪审员对所经办的案件实行终生负责,严格执行错案追究制度,案件经办人员随机确定,可以减少金钱案、关系案、人情案。对于出现的错案,区分能力、品质或是腐败原因严厉处罚,严肃法纪;案件实行经办人员终生负责制,因此,副庭长,庭长,副院长无权干涉经办人依法办案。案件如出现错误,则只能通过审判监督程序,或通过二审改判;剥除副院长,审判委员会委员,庭长,副庭长等行政事务性职务。

    6.人民检察院监督法律实施的权力应设整给人民代表大会行使。法律是全国人民代表大会及其人大常委会根据职权和立法程序制定的,而且人民检察院也是人民代表大会产生的。因此,监督法律实施的机关应当是人民代表大会及其常务委员会,因为,只有人民代表大会及其常务委员会才有权代表大多数公民的意志和利益制定法律,而人民政府、人民法院、人民检察院只是执行法律的机构,监督人民政府、人民法院、人民检察院有否正确执行法律正是人民代表大会当然的权力。人民检察院承担的职能应当是对公安机关、纪检监察部门移送的犯罪案件进行个案审查、公诉的工作,并对他们的办案过程进行法律监督。

    以前我们在开庭时,经常听公诉人说我代表国家提起公诉,并对法院的审判实施法律监督,问题是法院才是主导审判的机构,控辩应该是平等的,法律赋于检察院监督法院的审判活动,会使控辩严重失衡,后果是谁权力大谁说话算数。这对建立法治国家是很有害的。

    7.党的纪律检查委员会,政府的监察部门,人民法院、人民检察院的职责应重新规划和分配。人民检察院对渎职、贪污受贿等国家工作人员职务犯罪的侦查权调整由各级中国共产党的纪律检查委员会,各级人民政府的监察部门行使;国家工作人员为主体以外的犯罪仍由公安机关管辖,人民人检察院对上述机关查办的案件可以进行个案法律监督。与人民代表大会的法律监督不可同日而语。

    8.增加司法行政机关的职能和任务。当前司法机关片面强调集权,权力越来越大,取得权力后又履职不力,不能很好地执行各项法律制度。事实上,人民法院中的执行局、公关机关所属的看守所,改由司法行政机关管理较为适宜,看守所不具有侦查职能,更多的负责教育、矫正作用,改由司法行政机关管理可以消除公安机关的机构臃肿,改变隶属关系,也可以大大减少刑讯逼供行为。

    9.赋于律师较高的法律地位和在场权。律师制度的确立,派生于被告人的辩护权,被告人的辩护权,源自于公民的人身自由不受侵犯,公民的人身自由是公民最基本的权利,国家的暴力机器是人民产生的,最终也是为了保证公民的人身自由,维护公秩良俗的,因为人是一切的本源,以人为本就是这个道理。为了防止非法限制、剥夺公民的人身自由和权利,产生了辩护制度(律师制度),因此,律师制度与民主制度是相伴而行的,要么唇亡齿寒要么相得益彰,所以,被告人的辩护权应体现在《宪法》的公民基本权利和义务部分,而不是在《宪法》第一百二十五条,相应地在《宪法》中确定律师的地位,因为律师是由律师个体组成的松散型组织,相对于公、检、法而言,是弱小的,而律师又是体现民意的,因此有必要在《宪法》予以规定。建立律师在场制度。律师在场可以防止、减少冤假错案的发生,建立第一道防线,也是无罪推定原则的必然要求,还可以打破不合理的沉默权的呼声。

    一、严厉打击司法机关工作人员与律师勾结,建立良性的公平的法制环境。律师与法官、检察官、公安机关工作人员互相勾结是公认的事实,很多司法人员与律师形成了利益共同体,共同损害法律的严肃和权威。因此,必须寻求破解办法,否则,破坏中国法律制度的首先是熟知法律的司法人员和律师。

    二、经济上给予较高的待遇。道德水平、司法理念的提高是以物质为基础的。改变目前司法人员实行行政化管理的现状,从经济上使司法人员独立于公务员序列。司法人员本质就是从事法律事务的国家司法人员,套用公务员系列的级别、奖惩等制度是不伦不类的。

    1.在实际工作生活中,由于人民法院、人民检察院按照公务员的模式管理,而且其办公费用,工作人员的工资、福利等纳入人民政府财政负担,因此,人民政府从经济上制约着人民法院、人民检察院的生存,所以,使得人民法院的裁决权形同虚设,难于对有过错的人民政府作出负面评判,这就是为什么行政诉讼案件中民这一方败诉率畸高的根本原因。人民检察院对同级别的公务员难于有效行使侦查权,因为,根据公务员的管理权限,同级人民检察院不能对同级一定级别的公务员实行直接侦查,根本起不到法律的威慑作用。因此,人民法院、人民检察院的财政必须独立,否则,建设法治国家将永远是句空话。

    2.司法机关工作人员的工资、办公费用实行全国调控,不受地方财政制约,待遇要相对平等,同时考虑各地居民的消费指数确定差别;严格执行奖惩制度,把办理案件的多寡、质量当成工资收入的一个标尺,多劳多得,有过必罚,这对于维系司法机关的纯洁和公信力是至关重要的,英美法系国家的法官犯罪几乎没有,这不仅有地位的优越,还有收入的稳定,更重要的是一颗公正执法的良心。

    3.司法人员定期异地流动,不能在籍贯地所在的县市工作,否则,中国民间的各种不良社会关系就会影响司法人员的良心,排除各种不良社会关系对案件经办人的影响,这也是中国目前司法腐败在短时间内不能消灭的最直接原因;人民法院、人民检察院的组织、人事关系不能隶属于当地的党政组织、人事部门。只受人民代表大会和上级人民法院、人民检察院的监督;一时不能撤销各种庭室建制的,不能给予庭长、副院长,审判委员会委员大于审判员的权力。

    三、加大中国共产党对司法机关的领导及新闻媒体、人民群众的监督力度

    1.共产党可从战略上、宏观上对司法机关实施纲领性、原则性领导,业务上司法机关必须独立。按现行体制,人民法院、人民检察院要受人民代表大会、党的政法委员会、党的委员会以及党的纪律检查委员会的领导或监督,人民检察院也可以对人民法院实施法律监督;另外,由于政府的主要领导一般又兼任党的委员会的职务,所以,人民政府在一定程度上也可以对人民法院实行领导。这些制度产生了多重领导的现象,因此,必须从制度上进行彻底的清理,才能理顺党委、政府与司法机关的各种关系。

    2.最大限度减少多重管理。不可否认,在现实生活中,党委通过政治活动,纠正了一些冤假错案,但由于党委自身具备的权威,会使人民法院、人民检察院唯命是从。因此,党委需要对司法机关进行个案领导或监督,必须通过委员会的名义进行;对于司法机关因审判或检察而产生的冤假错案则通过审判监督程序或者由产生它的人民代表大会通过法律监督进行纠正。

    3.司法机关有义务接受新闻媒体及人民群众的监督。当今社会,报纸、互联网等现代媒体的交流渠道已经极其发达,任何信息都能在极短的时间内传遍五湖四海,使公众获悉;任何的是与非、真与假都将在阳光的曝晒下,回到事物的原本状态。因此,“阳光”是最好的防腐剂。真金不怕火,怕火非真金,既然司法机关的办案原则之一就是公平、公开、公正,那么,接受新闻媒体及人民群众的监督是理所当然的,不能以需要通过司法机关的宣传部门同意,或者必须取得上级党的宣传部门的同意才能接受采访、报道;媒体在采访、报道时通过宣传部门办理的是程序上告知手续,而不是履行审批意义上的同意手续。

    4.人民群众对司法机关的监督是最根本的。在人民当家作主的国家里,人民群众是一切权力的源泉,没有广大人民群众,哪来的国家和政党,没有人民,哪来的国家?所以,人民群众有权力监督自己选举出来的司法机关,但是由于人民群众处于社会的最低层,其监督的权力只有通过人民代表大会代表的形式体现,因此,人民群众的心声很难真正影响国家的政策。

    综上所述:中国的司法制度应当虚心吸取世界优秀文化成果,取长补短;冲破少数人的既得利益的障碍;同时,应加强司法人员道德水平和司法理念的建设,使之责、权、利三者协调统一。